電力工業是國民經濟支柱性產業,其發展要遵循經濟運行規律,受到經濟體制機制的影響。其中,電力投融資體制對其有著直接的制約或推動作用。同時,電力系統是一個完整的物理系統,其發展的內生動力在于經濟社會發展的用電需求。改革開放以來,我國電力工業取得了舉世矚目的成就,在這一過程中,生產力的發展推增電力發展的需求,電力投融資體制或適應或滯后于這一需求。電力工業本身及其投融資體制交替作用、螺旋上升,經歷了從計劃到市場的巨大轉變。投融資體制日益完善,成為我國投融資體制改革乃至市場經濟體制改革的重要組成部分。
破冰投融資體制,扭轉電力建設資金短缺局面
改革開放以前,電力投資與國家其它基礎建設投資相同,實行高度集中的計劃經濟體制。所有發電、輸電、配電資產全部為國家所有,政府是唯一投資主體,投資來源為中央財政預算內基建撥款。由于一方面決策權限集中在中央政府,投資難以響應電力供需信號,另一方面資金來源渠道單一、融資數量有限,導致電力建設速度緩慢,在較長一段時間內成為嚴重制約國民經濟發展的瓶頸。東北、華東、華中、華南等地工業企業經常停三開四、停二開五,工業企業設備生產能力約20%得不到發揮,人民生活用電更得不到保證。
改革開放之初,百廢待興,社會生產力得到極大釋放,電力需求快速增長。“六五”(1981~1985年)和“七五”(1986~1990年)時期,我國GDP平均增速分別達到14.7%和15.7%,用電量翻了一番,從不到3000億千瓦時,增至6100億千瓦時。1981年到1987年的6年間,用電量增速從3%持續增長至11%。缺電形勢更加嚴峻,是否能夠解決電力短缺問題,成為檢驗電力行業改革措施是否有效的重要標尺,而首要措施就是通過改革電力投融資體制,拓寬資金渠道,解決電力行業建設資金不足和投資效益低下、經濟責任不清等“大鍋飯”問題。通過艱難的探索,國家相繼實施了“撥改貸”、集資辦電、引入外資、征收電力建設基金、發行電力建設債券等政策,努力開拓資金來源。
1980年,電力行業率先推行“撥改貸”,電力基建投資由財政無償撥款,改為通過建設銀行以貸款方式供應,明確了資金使用的經濟責任,資金周轉觀念、利息觀念和投入產出觀念得以增強,但是資金來源仍主要是中央財政。到1985年,“撥改貸”在全國各行業全面推行,電力基建投資中,中央撥款大幅降低,銀行貸款達到總投資的60%。1981年,集資辦電開始試點,中央與地方共同集資的第一個電廠——山東龍口電廠開工建設。其后,水利電力部和國務院先后發文,鼓勵中央和地方集資辦電,補充國家電力建設資金的不足,并可按投資比例分享用電指標,“誰投資、誰用電、誰得利”打破了國家獨家辦電、資金來源單一的模式。同時,外資引入規模持續增加。1984年,利用世界銀行貸款的云南魯布革水電站開工建設。到1995年十年間,地方集資資金和外資超過同期電力基建投資的30%。為進一步解決電力建設資金的來源,1987年國務院發文,在用戶電價外每度電加收2分錢作為電力建設專項基金,并開始發行電力債券。通過多措并舉,電力建設資金短缺壓力得到緩解。
1992年以后,改革開放步伐進一步加快,提出了建立現代企業制度的要求,明確企業自主經營、自負盈虧,實行法人責任制、建設項目資本金制度和投資決策責任制。1996年,正式組建了國家電力公司,1998年電力部撤銷后,電力工業徹底實現政企分開,國家電力公司成為國家授權的投資主體及資產經營主體。
從1978到1998年,電力投資從49億元增至1742億元,增長了35倍,占全社會固定資產投資的比例從3.5%增長至6.1%,在國民經濟發展中占有越來越重要的地位。發電設備容量增長3.9倍,線路長度和變電容量分別增長1.5倍和5倍,用電量增長3.9倍。到1997年,持續20多年的用電短缺問題得到了解決。
試水農網建設新模式,拓寬電網投資渠道
改革仍然處在探索階段,投融資體制發展完善過程中,電力投資中電源電網投資不平衡不匹配的問題日益突出。按照“電廠大家辦、電網國家管”的方針,在電力短缺、發電容量不足的情況下,解決了電源建設資金問題,也保障了電網統一規劃、統一建設、統一調度、統一管理,但是電網建設資金仍然得不到解決。1978到1997年,電網投資占電力建設投資的比重僅26%,電網建設長期滯后于電源,供電能力和安全可靠性難以保障,甚至形成了“重發輕供不管用”的說法。尤其是農村低壓電網,由于沒有建設資金來源,農民自建自營,設施嚴重老化。電能損耗、運行維護費用通過電價向農民平攤,加之電網管理和電費收繳混亂,層層加價集資,“權利電”“人情電”“關系電”普遍,導致農村電價高于城市。
為了保障農村用電需求,1998年,國家開始推動農電“兩改一同價”,實現農村用戶與城市用戶用電同價,在此基礎上,由國家增加投入改造農村電網。1998年,第一批農網建設與改造工程由國家撥付預算內資金作為資本金,其余由電網企業貸款解決,通過電價加價解決還本付息。2001年,將電力建設基金“兩分錢”取消后并入電價收取,用于解決農村電網改造還貸問題。此后,又按此模式開展了第二批農網改造、縣城電網改造、中西部農網完善、無電地區電力建設、農網改造升級、戶戶通電等工程,并延續至目前的新一輪農網改造升級工程。國家對不發達地區電網、中西部地區農網給予中央預算內資金作為資本金,由電力企業作為法人主體,貸款解決資金缺口,這一模式有效解決了這些地區電網資金短缺、長期得不到改造的問題。電力企業逐步健全了電網項目建設法人責任制,提升了投融資管理能力和資金效率、投資效益的意識,開始扭轉電網投資不足發展滯后的矛盾,為進一步深化改革奠定了基礎。
創新投融資體制機制,開拓電網發展新篇章
2002年,國家電力公司重組為國家電網、南方電網兩家電網公司和5家發電集團公司、4家輔業集團公司。2004年,國務院頒布《關于投資體制改革的決定》,確立了企業在投資活動中的主體地位和自主權,徹底實現由計劃向市場方向的轉變,形成了以企業為投資主體、投資決策分層、融資渠道多樣的投融資體制,企業投資責任意識、自我發展動力增強,投資規模持續加大,投資效益顯著提升。2007年以來沒有再發生大面積系統性電力短缺。
為解決電網發展長期滯后矛盾,國家電網公司積極履行央企責任,加大投資力度,科學規劃、精準實施,實現了電網發展后來居上。2003~2017年,我國電網投資占電力投資的比例從37.7%增至61%。其間,國家電網公司累計完成投資4.2萬億元,占改革開放40年以來電網投資的84%。2017年線路長度和變電容量分別是2003年的2.84倍和5.57倍,實現了從特高壓到配電網的各級電網協調發展,在自然災害頻發的情況下,電網持續穩定運行,是世界上唯一沒有發生大停電事故的特大型電網,為經濟社會發展提供了可靠的電力保障。按照國家西部大開發、清潔發展、脫貧攻堅等戰略部署,國家電網公司積極籌措資金,加大投資傾斜力度,從“十一五”到“十二五”,累計解決192萬戶、750萬無電人口用電問題,實現了經營區域內戶戶通電;全力支持新能源并網,國家電網公司經營區風電、太陽能發電裝機突破2.1億千瓦,國家電網成為全球新能源并網最多、發展最快的電網;服務農業供給側結構性改革,推進新一輪農網改造升級,完成了井井通電等攻堅任務。
進入新時代,國家電網公司貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想,積極參與改革,探索投融資新機制,提升電網發展質量。按照國務院國資委關于中央企業投資監管的要求,規范電網規劃、可行性研究管理,嚴格執行投資項目核準程序和投資決策程序,提升投資規范性;積極探索合理授權、權責相當的投資管理機制,強化投資考核督導;通過事前診斷分析、事中嚴格管控、事后評價分析,提升投資精準性,保障投資效益。2017年,國家電網公司實現營業收入2.3萬億元,同比增長10.9%;實現利潤910億元,同比增加43.8億元。公司連續14年獲國資委央企業績考核A級,蟬聯《財富》世界500強企業第二位、中國500最具價值品牌第一名。國家電網公司以2020年全面建成“一強三優”現代公司為階段性目標,實現電網跨越式發展,充分體現了電力投融資體制的改革效果,也說明以企業為電力投融資主體的改革方向蘊藏著巨大潛力。
改革永遠在路上。進入新時代,我國社會經濟環境和能源發展環境發生著重大變化,十九大提出要“發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。電網方面,東中西部地區電網發展不平衡、投資需求和投資能力不匹配、政策性投資經濟效益較低等不平衡不充分問題仍需要大力解決。國家電網公司將堅決貫徹落實中央改革決策部署,在創新體制機制、服務經濟社會發展中當好先鋒、做好表率。
(作者系國網能源研究院副院長 李偉陽)
信息來源:國網能源院、國家電網報