三月下旬，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》出臺，電力體制改革重點解決五個問題：一要還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導資源有效開發和合理利用。二要構建電力市場體系，促進電力資源在更大范圍內優化配置。三要支持清潔能源發展，促進能源結構優化。四要逐步打破壟斷，有序放開競爭性業務，調動社會投資特別是民間資本積極性，促進市場主體多元化。五要轉變政府職能，進一步簡政放權，加強電力統籌規劃。本文就電力改革中的一些問題予以探討。
電的屬性
電力體制改革中強調“要還原電力商品屬性”，然而，電力盡管具有商品屬性，但和一般的商品具有很多不同之處，這就決定了電力在有效運用“由市場決定電價的機制”方面存在很多困難。
電，從被發明，是以直流電的形式存在，這種供電方式是由一個孤立的電源向用戶供電，是一種完全意義的私有化商品，其定價遵從市場機制。后來，特斯拉改寫了愛迪生的直流電模式，發明了交流發電機，使用電成本大幅度降低，用電形式多樣化，滿足了構建電網的初步要求。此時，電力逐漸開始具備了公眾屬性，是多個電源和用戶結成網絡。從20世紀20年代開始，電力的生產和使用形成了網絡系統。電力系統的發展也是遵循網絡的發展規律，隨著電網控制技術的提高，電力系統開始形成包含很多個電源和用戶的復雜網絡，電網的壟斷特性開始顯現，以電源為中心的運營模式逐漸轉變為以電網為中心。二戰之后，隨著各個國家對電力需求的增加，電網越來越大，電網已不僅僅是輸送電能的通道，還成為電力相關用戶的公共平臺，將很多節點連接起來，形成一種互相聯系和制約的關系。發電和用電都不再是獨立的，電力網絡中任何一個節點的變動都會導致其他部分的變動。每個用戶的行為都會發電以及對其他用戶的用電產生影響，發電也要考慮到電力供需平衡的問題。因此，電力不再是一個單純的私有化商品，還具有公共屬性。也因此，通過政府介入電力管理的方式來解決電力的公眾屬性問題，但是勢必會造成資源壟斷，而忽視了電的商品屬性，造成電價不合理、不利于節能減排等很多問題。
因為電力具有商品屬性和公眾屬性兩重屬性，所以要還原電力的商品屬性，需要從復雜網絡系統的屬性對電網進行分解和探討，看電力系統的哪些方面可以還原部分商品屬性，那些部分不能。電力系統復雜網絡的節點包括發電廠和用戶，線主要由輸送電設施組成。在線的層面上，單一的線是無法把來自不同發電廠發出的電力給區別開的。要從線的層面上把不同來源的電分開的話，需要重復建設很多線，而重復建設很多不同的線對于社會資源是一種巨大浪費，還不利于電力資源的調配。因此，電力系統在單一的“線”的層面上更具有社會屬性，而在“節點”上，不同節點可以有不同特點，因此從節點層面上可以更具有商品屬性。還原電力的商品屬性主要應該從節點入手。
從這個意義上說，如果不考慮到中國現在電力系統的各種利益和制度的阻礙，在發電廠這樣的節點，理論上可以引入更好的競爭策略，更好地還原電的商品屬性。而對于線路，最好還是以公共屬性為主，對其職能和業務進行明確認定和劃分，同時改變對其的監管與考核體系，實現資源綜合規劃，這樣不僅有利于更好地定義電價，還可以促進電網企業更好地實現節能減排。目前國家用超前的速度構建起穩定、強大的電網架構，更有利于做好“線”的綜合規劃功能，還原電力的商品屬性。有了好的平臺，才會有更加豐富精彩的“商業街”。讓政府在電力系統管理中的職能由直接介入變成單純的監管者，這是符合電力系統作為復雜網絡的發展規律的“去中心化”思路，更符合自然規律所要求的讓網絡自發管理，形成神經網絡自我智能管理的模式。這是長遠目標，是人類利用自然規律的最高表現形式。
從電力發、輸、配、售四個環節的自然屬性看，目前國家開始試行的在發電側和售電側引入競爭機制的“放開兩頭”的思路是符合自然規律的。大用戶直購電、建立民營資本運作的電力交易所和售電公司、發電側市場化改革，都是很好的改革思路。2013年以來，大用戶直購電在全國多個地區開始試點，但目前的效果還不顯著。其他策略目前也沒有得到很好的實施，究其原因主要是政策障礙以及和目前電網體制的利益沖突。例如在政策方面，對大用戶直接交易設置了節能減排、戰略性新興產業等產業政策門檻。因此，筆者認為，一方面不能因為目前的效果不顯著就“因噎廢食”;另一方面，在“節點”處引入市場機制，必須配合以“線”的改革，讓“線”能夠真正發揮綜合規劃功能，這樣，“節點”改革也會更容易。
歷史鏡鑒
回顧電力體制改革的歷史，有以下一些可借鑒之處。
1.堅持以有效果為導向的改革思路。電力系統變動的價值取決于是否因時而異、因地制宜。電力的短缺往往是制約經濟社會進步的重要因素。從20世紀60年代開始，中國就進入了長期的電力短缺狀態, 至1986 年，短缺量超過了總發電量的20%。造成缺電的原因一方面是經濟快速發展，用電需求增加，另一方面，電力生產投資不足。政企分開是讓電力資源市場化的良好開端，以省為實體是要求在聯合電網、統一調度的情況下，分封而治、集資辦電。這樣的電力體制很好地適應了當時的需要，使電力系統對中國經濟發展的制約得到解除。可以說，當時電力體制改革的成績是非常顯著的。
由此可以看出，以效果為導向，“有效果”比“有道理”更重要的實用生存智慧結合“因時而異、因地制宜”的做法讓當時的電力產業有很大發展。
未來的電力體制改革中，在局部試點中可以嘗試“以效果為導向”的改革思路，大膽嘗試一些新方法、新思路。
2.從“分合”的參與主體變動中尋找發展動力。中國電力供需在1997年達到平衡。到了1999年，電力過剩10%。實際上，這樣的過剩并不算真正的過剩，只是因東西部發展不平衡所致。上一個十年的政策是“諸侯分封制”，各省雖然安心發展各省的電力，不擔心自己的利潤受損，但這樣也就造成一省之內的電源結構單一，在國家層面的電網整體溝通和互惠互利方面，也產生了“接口問題”。因為沒有統一標準，所以，“省為實體”就像漫天繁星孤立于蒼穹之上。于是，2002年，再次出現全國電力短缺。2005 年，全國26 個省( 市、自治區) 經歷電力短缺，是1990年以來最為嚴峻的一年。這期間，中國借鑒了西方優秀模式，實行發輸配售各自獨立，建立單一購買機制，并成立獨立監管機構。500kV線路逐漸使各省網之間的鏈接穩固緊密。華北、華中、中南、東北、西北等地區逐步開始堅強電網的鏈接，500kV、750kV甚至1000kV，使中國電網跨越了一個又一個難關，打破了高電壓等級電網不安全、不穩定之說。到2006年，電力供需大體平衡。而到現在，電網系統因為過于綜合而又形成了幾個電網公司巨頭的壟斷，又出現了不利于發展的局面。
在管理機制中，參與主體的屬性與隸屬等對管理機制的運行具有非常重要的作用。而其中對于參與主體的“分合”策略往往能夠成為推動管理機制變化的非常有效的驅動力。從上述改革之路中可以看出，當時電力系統因為之前各省分而治之的原因導致電力系統局部與整體系統的沖突。一個系統中多主體參與者各自只為了自身利益而做事時，勢必會產生這樣的局面。系統中具有多主體參與者的好處是可以最大限度發揮每個主體的效能，讓整體效益從低水平提升到較高水平，但也勢必造成主體之間的差異性，從而導致整體的不平衡，導致局部發展不利。在這種情況下，唯有將一些利益最相關的主體聯合形成更大的“主體聯盟”，才能解決因為主體過多過分散而導致的系統不平衡問題。然而，發展到一定時期，又會出現因“主體聯盟”而產生的新的壟斷。在這種情況下，需要考慮重新定義電網中各個主體的隸屬關系、利益關系，必要時重新拆分，并引入多主體之間的“責權利”交叉機制，讓不同主體之間形成一種網絡交叉式相互滲透、互相合作、互相制約的關系，以便讓電網的各個主體獲得新的發展驅動力。
電改方向
電力系統作為能源系統的一部分，在節能減排方面有義不容辭的義務。目前電力系統中火力發電約占全國電力生產總量的70%以上，中國以煤炭為主的一次能源結構決定了火力發電是中國的主要電力生產方式，今后相當長的一段時期內，火力發電都將是中國電力生產的主要方式，并且是中國環境的重要污染物之一。同時，目前電網輸配環節等的不合理，也會造成電力資源的巨大浪費。因此，在電力系統實行節能減排，對于中國的環境治理具有重要意義。
電力體制改革需要充分考慮其與新能源、節能減排的關系。
一方面，電力體制改革需要適應新能源發展的趨勢，在發電環節形成多元化競爭局面，這樣更有利于電力的市場化運行和減少火力發電比重，在資源轉換過程中使電力成為清潔能源，讓買賣雙方和管理者共同創造和維護良好的環境。因此，電力市場不能一家獨大，而需要百花齊放，形成良性的競爭局面。電既然是商品，只要合法生產，就都可以在市場上買賣。火電、核電、水電是大商鋪里的老字號，也要允許風電、沼氣發電、個人發電等小散戶，更要有太陽能等創新者。在多元化競爭中，用服務和質量讓客戶買單，電力市場才能在穩定中做大做強。
另一方面，在電力體制改革試點的過程中，也不要過多地將電力體制改革和節能減排等其他國家政策捆綁在一起。電力體制改革在艱難中前行，如果一項改革不能對企業產生實在的利益，就很難讓企業真正去推動市場化改革。而“大用戶直接交易”等試點改革中捆綁了節能減排、戰略性新興產業等產業政策門檻，讓企業推動改革的動力大大減弱。因此，筆者建議在試點期間不易捆綁太多其他的產業政策，等到電力體制改革穩步推進之后，可以慢慢附加節能減排等相關政策。
任何改革沒有一個固定的套路和模式，任何改革都是一種嘗試，在電力體制改革中，應充分考慮到電力系統的自然屬性、自然規律、改革經驗及其與現行政策的關聯性，才能更好地推動改革。
(作者單位分別為中國科學院科技政策與管理科學研究所、寧夏送變電工程公司、國家工業和信息化部信息中心)
電的屬性
電力體制改革中強調“要還原電力商品屬性”，然而，電力盡管具有商品屬性，但和一般的商品具有很多不同之處，這就決定了電力在有效運用“由市場決定電價的機制”方面存在很多困難。
電，從被發明，是以直流電的形式存在，這種供電方式是由一個孤立的電源向用戶供電，是一種完全意義的私有化商品，其定價遵從市場機制。后來，特斯拉改寫了愛迪生的直流電模式，發明了交流發電機，使用電成本大幅度降低，用電形式多樣化，滿足了構建電網的初步要求。此時，電力逐漸開始具備了公眾屬性，是多個電源和用戶結成網絡。從20世紀20年代開始，電力的生產和使用形成了網絡系統。電力系統的發展也是遵循網絡的發展規律，隨著電網控制技術的提高，電力系統開始形成包含很多個電源和用戶的復雜網絡，電網的壟斷特性開始顯現，以電源為中心的運營模式逐漸轉變為以電網為中心。二戰之后，隨著各個國家對電力需求的增加，電網越來越大，電網已不僅僅是輸送電能的通道，還成為電力相關用戶的公共平臺，將很多節點連接起來，形成一種互相聯系和制約的關系。發電和用電都不再是獨立的，電力網絡中任何一個節點的變動都會導致其他部分的變動。每個用戶的行為都會發電以及對其他用戶的用電產生影響，發電也要考慮到電力供需平衡的問題。因此，電力不再是一個單純的私有化商品，還具有公共屬性。也因此，通過政府介入電力管理的方式來解決電力的公眾屬性問題，但是勢必會造成資源壟斷，而忽視了電的商品屬性，造成電價不合理、不利于節能減排等很多問題。
因為電力具有商品屬性和公眾屬性兩重屬性，所以要還原電力的商品屬性，需要從復雜網絡系統的屬性對電網進行分解和探討，看電力系統的哪些方面可以還原部分商品屬性，那些部分不能。電力系統復雜網絡的節點包括發電廠和用戶，線主要由輸送電設施組成。在線的層面上，單一的線是無法把來自不同發電廠發出的電力給區別開的。要從線的層面上把不同來源的電分開的話，需要重復建設很多線，而重復建設很多不同的線對于社會資源是一種巨大浪費，還不利于電力資源的調配。因此，電力系統在單一的“線”的層面上更具有社會屬性，而在“節點”上，不同節點可以有不同特點，因此從節點層面上可以更具有商品屬性。還原電力的商品屬性主要應該從節點入手。
從這個意義上說，如果不考慮到中國現在電力系統的各種利益和制度的阻礙，在發電廠這樣的節點，理論上可以引入更好的競爭策略，更好地還原電的商品屬性。而對于線路，最好還是以公共屬性為主，對其職能和業務進行明確認定和劃分，同時改變對其的監管與考核體系，實現資源綜合規劃，這樣不僅有利于更好地定義電價，還可以促進電網企業更好地實現節能減排。目前國家用超前的速度構建起穩定、強大的電網架構，更有利于做好“線”的綜合規劃功能，還原電力的商品屬性。有了好的平臺，才會有更加豐富精彩的“商業街”。讓政府在電力系統管理中的職能由直接介入變成單純的監管者，這是符合電力系統作為復雜網絡的發展規律的“去中心化”思路，更符合自然規律所要求的讓網絡自發管理，形成神經網絡自我智能管理的模式。這是長遠目標，是人類利用自然規律的最高表現形式。
從電力發、輸、配、售四個環節的自然屬性看，目前國家開始試行的在發電側和售電側引入競爭機制的“放開兩頭”的思路是符合自然規律的。大用戶直購電、建立民營資本運作的電力交易所和售電公司、發電側市場化改革，都是很好的改革思路。2013年以來，大用戶直購電在全國多個地區開始試點，但目前的效果還不顯著。其他策略目前也沒有得到很好的實施，究其原因主要是政策障礙以及和目前電網體制的利益沖突。例如在政策方面，對大用戶直接交易設置了節能減排、戰略性新興產業等產業政策門檻。因此，筆者認為，一方面不能因為目前的效果不顯著就“因噎廢食”;另一方面，在“節點”處引入市場機制，必須配合以“線”的改革，讓“線”能夠真正發揮綜合規劃功能，這樣，“節點”改革也會更容易。
歷史鏡鑒
回顧電力體制改革的歷史，有以下一些可借鑒之處。
1.堅持以有效果為導向的改革思路。電力系統變動的價值取決于是否因時而異、因地制宜。電力的短缺往往是制約經濟社會進步的重要因素。從20世紀60年代開始，中國就進入了長期的電力短缺狀態, 至1986 年，短缺量超過了總發電量的20%。造成缺電的原因一方面是經濟快速發展，用電需求增加，另一方面，電力生產投資不足。政企分開是讓電力資源市場化的良好開端，以省為實體是要求在聯合電網、統一調度的情況下，分封而治、集資辦電。這樣的電力體制很好地適應了當時的需要，使電力系統對中國經濟發展的制約得到解除。可以說，當時電力體制改革的成績是非常顯著的。
由此可以看出，以效果為導向，“有效果”比“有道理”更重要的實用生存智慧結合“因時而異、因地制宜”的做法讓當時的電力產業有很大發展。
未來的電力體制改革中，在局部試點中可以嘗試“以效果為導向”的改革思路，大膽嘗試一些新方法、新思路。
2.從“分合”的參與主體變動中尋找發展動力。中國電力供需在1997年達到平衡。到了1999年，電力過剩10%。實際上，這樣的過剩并不算真正的過剩，只是因東西部發展不平衡所致。上一個十年的政策是“諸侯分封制”，各省雖然安心發展各省的電力，不擔心自己的利潤受損，但這樣也就造成一省之內的電源結構單一，在國家層面的電網整體溝通和互惠互利方面，也產生了“接口問題”。因為沒有統一標準，所以，“省為實體”就像漫天繁星孤立于蒼穹之上。于是，2002年，再次出現全國電力短缺。2005 年，全國26 個省( 市、自治區) 經歷電力短缺，是1990年以來最為嚴峻的一年。這期間，中國借鑒了西方優秀模式，實行發輸配售各自獨立，建立單一購買機制，并成立獨立監管機構。500kV線路逐漸使各省網之間的鏈接穩固緊密。華北、華中、中南、東北、西北等地區逐步開始堅強電網的鏈接，500kV、750kV甚至1000kV，使中國電網跨越了一個又一個難關，打破了高電壓等級電網不安全、不穩定之說。到2006年，電力供需大體平衡。而到現在，電網系統因為過于綜合而又形成了幾個電網公司巨頭的壟斷，又出現了不利于發展的局面。
在管理機制中，參與主體的屬性與隸屬等對管理機制的運行具有非常重要的作用。而其中對于參與主體的“分合”策略往往能夠成為推動管理機制變化的非常有效的驅動力。從上述改革之路中可以看出，當時電力系統因為之前各省分而治之的原因導致電力系統局部與整體系統的沖突。一個系統中多主體參與者各自只為了自身利益而做事時，勢必會產生這樣的局面。系統中具有多主體參與者的好處是可以最大限度發揮每個主體的效能，讓整體效益從低水平提升到較高水平，但也勢必造成主體之間的差異性，從而導致整體的不平衡，導致局部發展不利。在這種情況下，唯有將一些利益最相關的主體聯合形成更大的“主體聯盟”，才能解決因為主體過多過分散而導致的系統不平衡問題。然而，發展到一定時期，又會出現因“主體聯盟”而產生的新的壟斷。在這種情況下，需要考慮重新定義電網中各個主體的隸屬關系、利益關系，必要時重新拆分，并引入多主體之間的“責權利”交叉機制，讓不同主體之間形成一種網絡交叉式相互滲透、互相合作、互相制約的關系，以便讓電網的各個主體獲得新的發展驅動力。
電改方向
電力系統作為能源系統的一部分，在節能減排方面有義不容辭的義務。目前電力系統中火力發電約占全國電力生產總量的70%以上，中國以煤炭為主的一次能源結構決定了火力發電是中國的主要電力生產方式，今后相當長的一段時期內，火力發電都將是中國電力生產的主要方式，并且是中國環境的重要污染物之一。同時，目前電網輸配環節等的不合理，也會造成電力資源的巨大浪費。因此，在電力系統實行節能減排，對于中國的環境治理具有重要意義。
電力體制改革需要充分考慮其與新能源、節能減排的關系。
一方面，電力體制改革需要適應新能源發展的趨勢，在發電環節形成多元化競爭局面，這樣更有利于電力的市場化運行和減少火力發電比重，在資源轉換過程中使電力成為清潔能源，讓買賣雙方和管理者共同創造和維護良好的環境。因此，電力市場不能一家獨大，而需要百花齊放，形成良性的競爭局面。電既然是商品，只要合法生產，就都可以在市場上買賣。火電、核電、水電是大商鋪里的老字號，也要允許風電、沼氣發電、個人發電等小散戶，更要有太陽能等創新者。在多元化競爭中，用服務和質量讓客戶買單，電力市場才能在穩定中做大做強。
另一方面，在電力體制改革試點的過程中，也不要過多地將電力體制改革和節能減排等其他國家政策捆綁在一起。電力體制改革在艱難中前行，如果一項改革不能對企業產生實在的利益，就很難讓企業真正去推動市場化改革。而“大用戶直接交易”等試點改革中捆綁了節能減排、戰略性新興產業等產業政策門檻，讓企業推動改革的動力大大減弱。因此，筆者建議在試點期間不易捆綁太多其他的產業政策，等到電力體制改革穩步推進之后，可以慢慢附加節能減排等相關政策。
任何改革沒有一個固定的套路和模式，任何改革都是一種嘗試，在電力體制改革中，應充分考慮到電力系統的自然屬性、自然規律、改革經驗及其與現行政策的關聯性，才能更好地推動改革。
(作者單位分別為中國科學院科技政策與管理科學研究所、寧夏送變電工程公司、國家工業和信息化部信息中心)
