記者 馬蕓菲
當電力體制改革走過第十二個年頭，一份新的電改方案能帶來哪些改變？據了解，新電改方案已于近日上報國務院。12年前的改革打破了原國家電力公司集發、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的格局，緩解了經濟快速發展中長期存在的電力短缺問題。12年后，新電改方案提出了包括發電計劃放開、電價放開、配售電放開的“四放開、一獨立、一加強”的改革計劃，并明確了改革的核心：電網不再買電賣電，從中間商變身成為服務商，以國家核定的輸配電價格進行輸配電服務。
據悉，新一輪電改將會在售電側強化競爭機制，形成市場化的售電新機制。售電放開改革從某種意義上也會改變電網的盈利模式。
從以上信息不難看出，新電改的思路已經不同于2002年“五號文件”中“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的改革目標，改變意味著什么？中國經濟導報記者通過采訪相關專家和企業，帶讀者一起走進中國電改，從發電側、輸配側和售電側3個環節全面了解電改的方方面面，探究電改的未來走向。
發電側：
改變："五號文件"：廠網分開
新電改方案：發電計劃放開、發電商與用戶直接商定價格
原因：尚未形成充分的市場競爭
在發電側進行政企分開、廠網分開，這是2002年“五號文件”中被公認為走得最徹底也是最成功的一步。國家能源委員會專家委員會主任、國家能源局原局長張國寶，在此前接受中國經濟導報記者采訪時回憶：當時對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來，放到政府部門里面去；第二個是改革的模式，大家比較統一的看法就是廠網分開。發電企業和電網輸配業務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發電企業剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。
多家辦電在后來實際上走了兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發電企業剝離出來，但不是一家發電企業，而是組成了5家發電企業。第二是讓原來國家電力公司范圍以外的發電企業也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業，也包括非電力部門的企業來辦電。例如香港華潤、臺灣地區的臺塑，煤炭行業的神華、同煤集團，民營的協鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。估計現在發電企業上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發電公司所占發電容量的比例連一半都不到，這標志著多種所有制都參與到發電領域中來，形成了多家辦電的競爭格局。
但事實上廠網分開雖然進行得相當徹底，但并沒有達到預期的效果：為競價上網創造有利的競爭條件。中國大唐集團新能源股份有限公司的相關人士告訴中國經濟導報記者，目前發電行業存在最突出的問題就是發電企業無序競爭，國有資產流失現象嚴重。以5大發電集團為代表的發電企業把精力主要放在規模擴張上，甚至不惜為此跑馬圈地、違規建廠，導致近些年來我國電力裝機速度空前絕后。數據顯示，12年前全國電力總裝機為3.9億千瓦，去年底達到12.47億千瓦，這還不包括行政命令淘汰的7000萬千瓦小火電，相當于每3年就增長一倍，這種增速在世界電力界亦是罕見的。在這種擴張模式下，多數投資主體傾向于高負債運營，而不太重視投資回報率，導致經濟效益相對低下。
以5大發電集團資產負債率為例，資料顯示，在成立之初5大發電集團資產負債率平均為60%多，到2008年以后全部超過國家國資委規定的85%的央企負債高限，下屬企業中甚至有負債率高達210%的。現在，全國發電企業每年裝機容量投產1億千瓦，這方面投資至少在5000億元以上，但由于裝機過多、生產能力嚴重過剩，不少電廠建成投產后一直處于閑置狀態。比如，陜西渭河電廠兩臺萬千瓦火電機組建成后2年多才真正發電、吉林長山電廠一臺66萬千瓦火電機組建成后近5年都沒有真正發電。又如，東北電網轄區電力裝機容量遠遠超過當地用電需求，造成約3000億元以上投資成為沒有效益的盲目性投資。
“沒有形成良性、有效地競爭是發電行業現在最大的問題，也是電力體制改革急需要解決的問題。如果發電環節沒有有效競爭，那么現在即使是核定了輸配電價，實現了競價上網，對整個電價改革也是有害無利，所以這方面的改革應該先行。”華北電力大學校長助理、電價改革專家張粒子告訴中國經濟導報記者。
那么，這些問題依靠新電改方案能否解決？大唐集團新能源股份有限公司的相關人士根據實際經驗出發認為，新電改方案在發電側提出的改革方向值得一試，但還需配套機制跟上。比如相關部門應負責制定并盡早發布重大項目投資原則以及電力設計、造價、建設與環保等行業先進標準并對配套機制、管理體系，企業安全生產、投資回報率、資產收益率等進行嚴格監管等等。
輸配環節：
改變：五號文件：輸配分開
新電改方案：國家核定輸配電價，電網從“中間商”變“服務商”
原因：不再輸配分開是現實的選擇
提到輸配環節的改革，眾所周知，針對的就是電網。電網拆還是不拆，輸配分還是不分，在14年前就是爭論的焦點。
根據張國寶的回憶，當時有人提出電網也可以引入競爭，類似于把發電變成五大公司一樣，要把電網變成幾個公司。曾經有過設想，按照原有的6個電管局（即東北、西北、華北、華中、華東、南方），把這6個電力大區變成6個電網公司。但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網公司，在任何一個電網公司的管轄范圍內它還是獨一家。例如東北電網，在東北地區內，也不可能把南方電網的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區域而已，所以有人認為這個改法不行，主張電網不能拆分，應當是全國“一張網”。
“為什么后來變成了國家電網和南方電網？由于當時已有從天生橋（天生橋水力發電總廠，位于貴州省興義市）向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經開展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯網的雛形。所以說，后來形成的國家電網、南方電網是各種意見，包括高層領導意見協調統一的結果，也是根據當時中國電網的狀況作出的決定。”張國寶解釋道。
時過境遷，不僅電網的拆分已經逐步淡出電力體制改革的方向。就連“五號文件”中力主的“輸配分開”也不再進入新電改的討論范圍。“其實將電網長距離輸電和城市配電分開是為了更好地厘清電網的輸電成本，在配電側進行更為市場化的改革。但這么多年的經驗證明，輸電與配電都是自然壟斷環節，沒有必要一定分開。分開反而會加大成本。”中國華能集團高級經濟師、中國社會科學院可持續發展研究中心特約研究員張安華告訴中國經濟導報記者。
有學者量化分析認為，我國實行輸配分開將增加成本600~800億元，不利于電力工業效率提高，反而帶來效率損失。 張安華認為，當年“五號文件”主要是借鑒英國電力體制改革的模式，但實際上改革沒有必要非得遵循統一的模式，世界各國電力改革模式有多樣性。既有輸配電業務分開的，也有輸配合一國家；既有電網與調度合一的，也有電網與調度分離的。法國、日本、巴西和美國部分電力公司目前仍采取發電、輸電、配售電集中在一個集團公司的模式，而從目前我國的國情來看，輸配不分更為妥當，阻力也更小。
中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕也認為，基于電力體制現實情況考慮，輸配不應分開，因為這無助于壟斷問題的解決：“配電環節是壟斷的，輸電環節也同樣壟斷，所以從國外的經驗來看，一個是將發電環節分開，更重要的是給用戶以選擇權，要牢牢抓住發電環節和用電環節這兩個存在競爭的環節，配電和輸電就應該是壟斷的環節。”
售電側：
改變：五號文件：競價上網
新電改方案：成立售電公司，允許民間資本進入
原因：競價上網短時間內有難度
當新電改方案上報國務院的消息一發布，很多人對“競價上網”的字眼沒有直接出現在“四放開、一獨立、一加強”的改革計劃里感到非常詫異。如果不競價上網，那么電改有什么意義？
“目前發電側上網電價制定基本以政府定價為主結合部分雙邊交易形成的市場定價（2014年全國比例估計約2%）。未來上網電價或由發電企業（火電先行，水電逐步跟進）與下游用戶（從單一的電網擴大為大用戶、獨立配售電企業以及電網等多主體）通過協商或交易平臺（獨立于電網的第三方機構）形成，電價對于成本變動的傳導通過市場而非政府形成，同時供求關系對于價格的影響也將加大，這是新電改方案所呈現出來的狀態，這種狀態也是一種競價上網的表現形式，相較于完全的競價上網更符合實際。”張安華說。
根據張國寶的回憶，我國此前有過兩次競價上網的嘗試，但都沒有成功。在1999~2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴重缺電省的浙江，當時也一度電力供應寬松，所以率先嘗試了競價上網。他們引進了國外競價上網的報價軟件，結合浙江省的情況進行了修改，通過計算機自動比對，擇優調度上網。但亞洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴重，競價上網已難繼續下去，自動消亡了。
2002年電力體制改革之后，新成立的電監會把電力供應相對寬松的東北電網作為試點，推行競價上網。但實施不久，包括電網公司和幾大電力公司紛紛反映，認為競價上網時機還不成熟，條件還不具備，企業虧損，要求停止試點。
張國寶認為，嘗試競價上網的實踐，需要一定條件。電力供應相對寬松是先決條件，此外，還需要定價制度等配套改革。前幾年，電力供應一直偏緊，通脹的威脅也一直存在，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應緊張成了主要矛盾，所以競價上網一直難以實施。“然而近幾年，雖然電力供應已經不是問題。但新的矛盾又來了。出于我國治理霧霾、調整能源結構的需求，新能源如光伏、風電、核電飛速地發展，這些都需要成本，與它們相比煤炭的成本更低。所以如果把它們放在同一個平臺上競價上網絕對是不現實的。這是現在阻礙競價上網的主要矛盾。”張安華說。
除了提出更符合實際的交易方案之外，售電側市場化改革將允許6類企業成為新的售電主體，包括現有的獨立配售電企業、高新產業園區或經濟開發區、社會資本投資、分布式能源的用戶或微網系統、公共服務行業和節能服務公司以及發電企業。分析認為此次售電側放開，將為節能服務公司、公共服務行業公司等打開一項新的業務領域。根據國家發展改革委公布的調查數據顯示，截至2012年底，全國從事節能服務的企業為4175家，其中節能服務公司已達3210家。一些配電設備企業或者正在為配網做準備的電氣公司，也有望成為新的售電公司或配電領域有力的競爭者。
電價小貼士：
電價廣義上可以分為：上網電價、輸配電價、銷售電價。
上網電價就是電網企業向發電企業購買電的價格；
輸配電價相當于電的運費；銷售電價就是電用戶購買電的價格；
即：銷售電價=上網電價+輸配電價+輸配電損耗+政府性基金
舉例：承德某公司要從唐山買一車煤（電）。
那么這車煤的價格=唐山煤公司的出廠價（上網電價）+運輸公司收取的運費（輸配電價）+路上顛簸撒出的煤渣（輸配電損耗）+政府性基金（高速路收費站收取的費用）
