始于2002年的電力體制改革已有十余年,改革可否重啟是十八屆三中全會前焦點話題。回望改革歷程,按“電改5號文”的設想,除政企分開、廠網分開、主輔分離有所進展外,輸配分開、競價上網等較深層次體制改革沒有實現。
電力體制改革為什么滯后多年?電價改革又遇到怎樣的利益阻隔?電力改革派專家在分析電改不力緣由時,多在最后不約而同加上幾句:“當前政府定價仍是主導,屬于競爭環節的上網電價和銷售電價被嚴格管制,價格主管部門是電力改革的最大阻力。”
面對阻礙電改的指責,發改委價格主管部門不愿背黑鍋,忍不住開始在內部場合辯駁。
價格部門的觀點集中在如下幾個方面。其一,電價無需審批,價格主管部門自由裁量空間壓縮。目前,國內實行標桿電價,不需要對每臺發電機組量身定價,一廠一價時代電廠上門詢價、批電價的狀況不復存在。更不存在價格主管部門不放開電價的行為。
2002年我國啟動電改。在實行還本付息電價、經營期電價之后,2004年開始實行分省標桿電價,即針對各省某一時期新建火電機組的平均造價,設定基礎電價,并根據成本的變化由政府不定期調整。
標桿電價實行后,國內發電企業開始擴大裝機容量,通過降低成本獲得利潤,居民也告別硬缺電時代。但不可否認的是,標桿電價是一種混合電價,發電成本、輸配電成本混合在銷售電價中,容量成本、電量成本混合在上網電價中,無法區別管理。雖然,一刀切的電價執行起來容易,也增加電價改革的難度。
其二,電價市場化改革是價格主管部門一直堅持的。“我們早就提出放開上網電價,只監管自然壟斷環節的輸配電價。但競價上網失敗了,原因是發電企業名為五家競爭,但是在同一個區域、一個省份內,都是壟斷的,競價的價格下不來。”價格部門人士說。
其三,價格不是經營者報發改委審批。在過去十年,在能源價格領域發改委制定煤電聯動機制、成品油與原油聯動機制、天然氣與可再生能源掛鉤。“能源產品價格由這些機制確定后,由價格主管部門發布,而不是經營者報發改委審批。”
但問題是,上述聯動機制并不公開、透明,尤其是涉及到計算公式仍處于保密狀態(推測是基于能源安全需要)。再者,基于宏觀調控需要,聯動機制并沒有嚴格執行。煤電聯動就是一個代表,使得這一過渡性的方案的執行效果大打折扣。
其四,在價格部門推進價格市場化同時,能源部門仍在堅持項目審批,管理職能沒有轉變。能源管理部門10年來仍延續著一個電廠一個電廠審批的做法,在劉鐵男時代更是嚴格控制電力項目的審批。
上述人士認為,“行業管理應該從事前監管向事后監管轉移。價格改革的方向是具備條件的市場形成,不具備條件的由政府監管,絕不是把定價權由價格部門橫向轉移至掌握審批權的能源部門。”
電力體制改革為什么滯后多年?電價改革又遇到怎樣的利益阻隔?電力改革派專家在分析電改不力緣由時,多在最后不約而同加上幾句:“當前政府定價仍是主導,屬于競爭環節的上網電價和銷售電價被嚴格管制,價格主管部門是電力改革的最大阻力。”
面對阻礙電改的指責,發改委價格主管部門不愿背黑鍋,忍不住開始在內部場合辯駁。
價格部門的觀點集中在如下幾個方面。其一,電價無需審批,價格主管部門自由裁量空間壓縮。目前,國內實行標桿電價,不需要對每臺發電機組量身定價,一廠一價時代電廠上門詢價、批電價的狀況不復存在。更不存在價格主管部門不放開電價的行為。
2002年我國啟動電改。在實行還本付息電價、經營期電價之后,2004年開始實行分省標桿電價,即針對各省某一時期新建火電機組的平均造價,設定基礎電價,并根據成本的變化由政府不定期調整。
標桿電價實行后,國內發電企業開始擴大裝機容量,通過降低成本獲得利潤,居民也告別硬缺電時代。但不可否認的是,標桿電價是一種混合電價,發電成本、輸配電成本混合在銷售電價中,容量成本、電量成本混合在上網電價中,無法區別管理。雖然,一刀切的電價執行起來容易,也增加電價改革的難度。
其二,電價市場化改革是價格主管部門一直堅持的。“我們早就提出放開上網電價,只監管自然壟斷環節的輸配電價。但競價上網失敗了,原因是發電企業名為五家競爭,但是在同一個區域、一個省份內,都是壟斷的,競價的價格下不來。”價格部門人士說。
其三,價格不是經營者報發改委審批。在過去十年,在能源價格領域發改委制定煤電聯動機制、成品油與原油聯動機制、天然氣與可再生能源掛鉤。“能源產品價格由這些機制確定后,由價格主管部門發布,而不是經營者報發改委審批。”
但問題是,上述聯動機制并不公開、透明,尤其是涉及到計算公式仍處于保密狀態(推測是基于能源安全需要)。再者,基于宏觀調控需要,聯動機制并沒有嚴格執行。煤電聯動就是一個代表,使得這一過渡性的方案的執行效果大打折扣。
其四,在價格部門推進價格市場化同時,能源部門仍在堅持項目審批,管理職能沒有轉變。能源管理部門10年來仍延續著一個電廠一個電廠審批的做法,在劉鐵男時代更是嚴格控制電力項目的審批。
上述人士認為,“行業管理應該從事前監管向事后監管轉移。價格改革的方向是具備條件的市場形成,不具備條件的由政府監管,絕不是把定價權由價格部門橫向轉移至掌握審批權的能源部門。”